撰寫者：花敬群
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2016總統大選住宅與房地產政策
新境界智庫土地及住宅組 執筆人：花敬群
(這是2015.9.30版本，待改進處尚請提供建議，謝謝。)
壹、 背景與理念
一、 住宅問題結構
(一) 房價負擔過重，且已成為全國性問題
根據內政部編制房價所得比指標，從2002年第一季至2015年第一季迄今，全國房價所得比增加近九成，從4.47增加至8.46。其中，台北市與新北市自2008年第二季至2015年第一季的漲幅尤為驚人：台北市從8.5飆漲至16.16，增幅超過九成，新北市則從7.77攀升至13.02，增幅也超過2/3。
另依據內政部編製房價負擔能力指標，2014年底全國20縣市中有10縣市的房價負擔超過合理標準，其中台北市與新北市屬於負擔能力嚴重偏低狀況。從六大區域114處主要鄉鎮市區數據觀察，有24處屬於房價負擔能力嚴重偏低，10處屬偏低，26處屬略低，顯示各縣市均存在房價負擔問題，並非雙北市獨有之問題。
(二) 空屋率過高，房地資源使用極無效率
依據2010年行政院主計總處住宅普查資料，全國空屋數高達156萬戶，空屋率接近20%；若以內政部依據用電度數推估之較保守結果，全國低度使用住宅數亦高達86.7萬戶，占住宅存量約10.5%。
與各國相較，台北市房價負擔僅低於中國北京、上海與深圳，明顯高於世界其他主要城市；而國內的空屋率則幾乎是全球最高，高價資產閒置與供給過剩問題極度嚴重。
(三) 住宅自有率偏高且長期攀升，住宅消費方式嚴重傾斜
當前國內住宅自有率也幾乎為全球最高。但以各國數值觀察，先進國家的住宅自有率多長期維持50%~70%之間，沒有任何國家的自有率呈現長期持續攀升結構；且自有率超過八成的國家，除新加坡外，均屬都市化程度較低的落後國家。
國內住宅自有率自1976年的67.36%，逐年攀升至2013年的88.7%。自有率在高房價與高負擔壓力下持續攀升，顯示國人為了安定居住需求與追求投資獲利，將過多的資源與所得投入購屋活動，導致國人住宅消費方式嚴重向購屋傾斜，民間消費與國家整體資源配置出現扭曲，以及社會住宅與租屋市場未能受到合理發展，整體住宅供需結構陷入一種非常不安定，且政府調控能量極微薄弱的結構。
穩定健全的住宅供需體系應具備以下三項基本條件：
1. 購屋與租屋均可獲得符合社會經濟水準的居住品質與安定感。
2. 民間購屋與租屋市場具備相似規模，民眾對購屋與租屋的消費偏好差異有限，且房價與租金之間具備相互調控的均衡關係。
3. 政府與市場對相對弱勢至中產階級家庭，經由社會住宅提供基本的居住權益保障與選擇。
(四) 政府住宅政策資源匱乏，問題陷入惡性循環
在面對高房價所衍生政府住宅政策職責加重問題下，卻因為政府掌握的住宅政策資源匱乏、地方財政困難、執行住宅政策組織與人力不足、對住宅政與房市政策觀念的混淆，加上擔心推動住宅政策可能衝擊房價的無謂憂慮，造成政府在規劃與推動住宅政策時的捉襟見肘與裹足不前。即使瞭解當前該有的正確方向，仍持續左顧右盼，未能當機立斷領導改變，致使各項問題持續惡化與陷入惡性循環。
(五) 住宅政策缺乏核心理念，「領導改變」是國家領導人的核心價值
住宅問題長期以來的擴大與惡化，另一項核心原因在於缺乏國家政策理念與核心價值。
住宅問題並非單純的高房價問題。居住是民生基本需求與基本人權，也是珍貴有限的資源，具有高度公共性。社會發展越進步多元，受住宅與不動產影響越大。因此，住宅與不動產的利用與分配，是影響政治民主、人權保障、經濟發展與社會平等的重要基礎。
健全住宅供需體系，提供多元合宜的居住消費選擇，保障人民基本居住權益與需求，是國家層級住宅政策應有的基本理念與價值。在高房價、高空屋、高自有率、財政困難與民怨之首的結構困境下，國家領導人應該「領導改變」，逐步引導整體住宅問題鬆綁與發展。
二、 房市問題結構
國內房市的扭曲發展源於四項基本結構問題與兩項外部衝擊。
(一) 不動產稅基過低與稅制扭曲問題
不動產稅負過輕是造成國人偏好投資房產，房價持續攀升與投機盛行的核心原因，也是造成廠商與人民過度投資房產，導致空屋過多與各地區供給過剩問題的重要因素。
國內不動產稅制的名目稅率(土增稅20%~40%，地價稅與房屋稅約1%~1.5%)與國際水準值相當。但因為各項不動產稅基評定嚴重偏低，公告地價與房屋評定現值約僅市價一成，公告土地現值約僅市價五成，使得當前國內不動產持有稅(房屋稅與地價稅)合併的實質稅率卻不到0.1%，利得稅(土地增值稅與房屋財產交易所得稅)實質稅率約僅6%左右。在此偏低實質稅率結構下，投資市價1,000萬元房產，每年繳納不到千元的持有稅，便可輕易期待每年3%~5%(30萬至50萬元)增值的實現，且獲利所需繳納之稅負僅1.8萬~3萬元左右。
如此吸引投資房產的租稅誘因，造成全民投資房產的集體行為，民眾閒置房產以方便轉售導致空屋激增。過輕的實質稅率也造成政府在高房地價下稅收依然不足，致使政府無力承擔高房價所衍生的住宅政策職責，讓市場問題、制度問題與政府財政問題產生惡性循環，導致民怨更加擴大。
因此，不動產稅制改革之目的，除了因應民眾直接感受的「租稅不公」問題外，同時具有減少空屋、改善政府財政，以及引導資金投入更具經濟價值的實質產業等功效。
國內不動產稅制之規劃，奠基在「平均地權」與「漲價歸公」等歷史框架之下。此原始政策理念與口號雖符合公平與效率之普世價值，但實際制度之設計與執行卻在數十年的發展過程中逐漸扭曲，最終淪為各國稅制中最符合投機炒作需求的不動產稅制，進而導致上述之問題結構。
(二) 不動產市場管理失靈問題
不動產市場資訊不夠透明與市場管理制度失靈，是造房投機炒作與房市亂象的核心原因。
依據仲量聯行發布之「2014年全球不動產資訊透明度指標與排名」，台灣不動產市場透明度居全數112國家(地區)第29名，居五級分類中第三級(半透明，semi-transparency)的首位，落後新加坡、香港、日本與馬來西亞。
國內自2012年8月開始實施實價登錄，中古屋的交易價格資訊揭露獲得重大改善。但因制度規範的缺失，資訊揭露的時效與完整性仍有不足。其中，資訊時間落差約3個月，去識別化規定造成物件資訊不明確，以及主要影響市場價格動態的預售屋市場資訊，則因規定於結案後30天方需登錄，造成預售屋價格與交易資訊仍舊缺乏。近來因不動產實價課稅制度推動，導致民間出現不少高報實價登錄價格的說法，對資訊正確性與未來不動產所得稅收，產生極大的危害。
市場資訊管理的另一項缺失為市場分析者與分析內容缺乏管理，任何人均可自行依據各自偏好與判斷，無需採用合理證據，即可發布市場分析論述，與投資建議說明。相對目前股市與債市的資訊管理，不動產市場資訊的發布與管制，仍有不少待改善之處。
另外，目前不動產相關產業活動中，經紀業、地政士與估價師均有專法管理，雖然相關法制仍有部分待改進之處，但整體行業活動均已受到相當程度之規範。然而，不動產市場最核心的建築開發業(建商)與預售制度，目前仍無對應的法制管理。綜觀有預售制度之國家均有制訂法律或管理辦法(例如強制信託、規範可採預售之建商資格)，唯發明預售制度且最為盛行的台灣，卻仍無任何管理制度。
不動產市場管理的目的，一方面在於建立合宜的遊戲規則，避免市場行為過度扭曲，同時也必須對市場運作結果進行必要之掌握與調控。亦即，各國政府多以建立「不動產市場預警制度」方式，對市場各項行為與結果進行持續分析與觀察，以及早對可能過度扭曲的現象，進行必要之引導與預防性調控。然而，政府仍無任何相關制度與方法，各項必要的資訊建置與資訊分析解讀能力極度薄弱。
(三) 城鄉土地管理制度失靈問題
國內缺乏完整的國土計畫，關於都市計劃與非都市土地使用管制制度亦存在許多漏洞，加上工業區與農地管理毫無章法，提供不動產投機炒作極大的誘因。
(四) 金權政治與土地財政問題深化
金權政治在台灣有著盤根錯節的深厚結構，其中透過不動產相關事務的連結更是核心的操作模式。金權政治的處理屬於政治議題，其反應在住宅與不動產政策的現象，主要為政策原則與目標陷入「打房」與「炒房」的惡戰。各項改革制度推動困難與後門頻開，以及部分政府單位浮濫透過土地開發尋求財源，與不少公共土地開發計畫淪為官商共同侵蝕公共資源的手法。
(五) 低利率與資金管控失當問題
低利率與國內資金管控失當，是造成當前房市問題的兩大外部衝擊。低利率與熱錢過多屬總體經濟與金融政策範疇，但各界多認為2009年遺贈稅調降與後續資金引導政策缺漏，是造成近年房市炒作的重要近因。
當金融機構資金過剩，銀行加強放款與鼓勵融資成為必要之惡，進而導致資金過度投入房市，以及在前述各項制度管控不足環境下，因而衍生房價高漲、供給過剩、投機漫延、銀行惡性競爭、金融風險攀升等問題。
基於前述問題探討，可將國內住宅與不動產問題歸納為：
1. 政府施政資源與工具不足問題。
2. 住宅政策目標與措施落實問題。
3. 不動產稅制改革問題。
4. 租屋與購屋調控機能盡失問題。
5. 房地產產業政策方向不明問題。
6. 房市資訊與管理不足問題。
7. 經濟發展遲滯與資源使用扭曲。
8. 貧富落差與社會對立問題。
9. 居住負擔與租屋黑市問題。
10. 泡沫經濟與金融風險問題。
11. 土地使用管理制度扭曲問題。
12. 金權政治與房市霸權問題。
貳、 政策目標
住宅問題與不動產市場問題雖然存在關連，然而在推動策略上，卻需要清楚區隔與分別治理，透過個別體系問題的調節與「綜效」的發揮，再逐步達成整體改革效果。若將「健全房市」與「打房」淪為一談，各項制度的推展將陷入意識形態的爭端漩渦，無助改革。
一、 三大政策：居住政策、房市治理政策與房市產業政策
住宅與不動產問題的改革策略，應先將政策議題清楚區隔為「居住」、「房市治理」與「房地產業」等三大政策領域。
二、 「居住政策」以發展租屋體系與辦理社會住宅為核心
居住政策的核心價值在於確立居住人權與保障弱勢權益，屬於都市政策與福利政策，是無論房市狀況如何，政府均應承擔的基本職責。當前居住政策之主要方向包含「發展租屋體系」與「辦理社會住宅」，目的在於健全住宅供需體系與安定人民基本居住需求。
(一) 發展租屋體系策略
租屋體系是提供經濟與社會條件較弱勢人民基本居住需求的主要方式，也是為數眾多且未具專業經營能力的小房東獲取租金收入的重要管道。
租屋體系的發展策略構想，是以建立租屋體系完整的法制基礎，發展與扶植專業租屋服務產業，透過法制化與專業化的引導，讓租屋體系的運作逐漸正常化。其目的在於，讓房東可以放心且輕鬆的將房屋提供長期且專業的租賃，房客可以獲得穩定且專業的租屋服務，各項行為與活動均有明確的法制基礎與專業機構做為後盾。這些機制的完成，仰賴必要的法制規定與政府在行政、稅負與財政上的支援。
租屋法制化的重點首先在於訂定租屋專法，除了補強目前民法與土地法有關租賃雙方權利義務規範不足之處，尚包含建立協助小房東提升經營管理的輔助機制(例如租賃包租代管業、房東加盟體系、優良修繕服務廠商認證與整合制度)；其次則是建立完整的租賃雙方權利義務規範，強化租屋糾紛協調處理機制。第三在於提供相關產業活動必要的租稅優惠、產業扶植與政府主動經營等。
目前住宅租賃市場的年產值已超過千億元，卻屬黑市狀態。後續若朝向法制化、產業化與專業化發展，除可穩定基本居住需求外，亦可擴大服務能量、產值、就業與稅收。此外，租屋市場發展的越完善，政府辦理社會住宅的工作就越輕，目前過剩空屋的使用效率也將更為提高。長期而言，更可透過租屋市場與購屋市場相互調控均衡機制的發揮，讓整體住宅市場回歸市場機能正常運作的體系中。因此，租屋市場的正常發展，是當前居住政策中最重要的方向。
(二) 辦理社會住宅策略
辦理社會住宅是因應當前政府居住政策資源匱乏，以及呼應國際潮流與社會實際需求的必要作為。應將辦理社會住宅作為中央與地方政府住宅計畫最核心的工作項目，強制要求內政部與各地方政府，必須依據住宅法第5條規定，於「法定住宅政策」與「法定住宅計畫」中，明確提出社會住宅辦理計畫與進度。
依據內政部評估，全國社會住宅需求總量有34萬戶與19萬戶兩種結論。我們將全力和地方政府合作辦理社會住宅，以八年完成20萬戶為目標。
此外，辦理社會住宅最大的關鍵課題在於土地與資金的合理安排。土地來源應以公有非公用土地無償撥用，或低價承租為原則，否則一旦土地價格納入辦理成本計算，實施者的財務壓力勢必無法承擔。因此，應將社會住宅訂為都市計劃中的公共設施項目，公有土地原則上採無償撥用。
此外，社會住宅建設經費龐大，屬於提供長期使用之資源，加上社會住宅具有租金收入的自償效果。因此，社會住宅辦理資金之安排，應以「長期低利融資為主，編列公務預算為輔」之原則，以各期租金收入償還融資本息為核心，租金收入若有不足時，再搭配公務預算補貼；也因為社會住宅提供政府長期使用，因此由長期各屆執政者分別承擔，方屬公平合理。
就社會住宅重要財務變數而言，每坪興建成本、長期維護成本設算、貸款期限、利率、貸款成數、商業與停車出租空間、當地租金水準、租金折扣率與收租率等，均是影響個別社區財務自償率的重要因素。因此，各縣市應針對辦理社會住宅地點與建築規劃，分別評估個別與整體財務結構。進而評估可能改善財務條件之可能性(例如調整每坪興建成本或延長貸款期限)，並積極尋求提供「長期」與「低利率」貸款的配合銀行。透過提升辦理社會住宅的財務自償能力之合宜安排，並具體評估可能之盈餘與需編列預算補貼之地區與規模，以明確掌握各縣市與各社區之實際成本負擔。據此，可再行評估辦理社會住宅與提供租金補貼之相對成本高低，辦理社會住宅成本相對高之地區，則改以租金補貼為主，辦理社會住宅為輔；反之，則以辦理社會住宅為主要方式。
執行辦理與經營管理社會住宅的績效，才是社會住宅政策的成敗關鍵。各級政府目前均缺乏專責專業的執行與管理社會住宅機關，且既有之住宅基金的收入來源不穩定，又同時擔負購屋利息補貼與租金補貼責任。因此，建立專責機構與明確的財務體系，也是推動社會住宅政策必須進行強化的項目。
三、 「房市治理政策」以資訊健全與市場活動制度化為依歸
房市治理首重市場資訊正確透明與資訊管理，目的在於以正確資訊引導市場正常運作。其次，引導房市活動的正常運作，避免市場炒作與扭曲行為擴大，則是制度上應繼續強化的基礎工作。
(一) 市場資訊治理
市場資訊是引導市場活動最重要的力量，擁有正確、即時與完整的資訊，方可能塑造正常合理運作的市場環境。市場資訊包含基礎訊息的提供，主要項目為價格、交易、供給與需求等四大層面，且資訊之品質亦應具備正確與即時。目前實價登錄與不動產買賣移轉相關資訊雖然項目相對足夠，但在即時性與正確性上仍有改善空間。強化實價登錄資訊之時效與完整性，是提升國內房市資訊透明極為重要的工作。
市場資訊之有效整理與合理解讀，是健全資訊另一項重要工作。國內房市投資活動頻繁，涉及金額龐大，但市場資訊解讀分析卻毫無管理制度，各種鼓勵炒作的不當論述充斥，甚至成為政府官員評估房市之資訊來源。
市場資訊有效揭露與建立市場資訊分析管理制度，為國內房市資訊正常化的必要作為，亦是健全房市運作的基礎工作。
(二) 市場活動治理
國內房市主要活動包含建築開發業(建商)、預售屋與新屋銷售、經紀業、地政士與估價師等相關專業活動，以及金融機構資金放款。各項行業活動多有相關法律管理，唯處於市場做核心的建築開發業與預售制度，仍缺乏較完整的法制管理。
建築開發業涉及建物長期保固責任，但對於建築開發業建屋出售行為，卻未有相關專業資格與資本額之規範，甚至單獨自然人亦可擔任起造人來建屋出售。有研究指出國內所謂「一案建商」比例可能高達全部建案50%以上。此外，各國對不動產之預售，均規範有強制信託甚至建商資格等制度，唯最早實施預售制度的台灣，迄今仍無任何管制制度，實為市場治理之一大缺口。
因此，強化市場資訊揭露之正確性、即時性與完整性，建立市場資訊解讀與發布管理制度，對建築開發與預售屋銷售建立資格限制，為強化房市治理的必要作為。此外，政府部門亦應建立房市資訊分析之預警機制，以即時掌握市況，進行必要之輔導與調控。
四、 「房市產業政策」以發揮專業者能量與發展四大新興產業為目標
從房地產業產值與產業關聯程度而言，並非一般所稱之「火車頭產業」。然而，房市的過度繁榮可能造成資金排擠，房市的蕭條可能擴大金融風險。因此，房市的穩定發展，確實對健全總體經濟與金融體系的有重要意義。
國內長期以來並無「房市產業政策」，各項市場活動處於嚴重放任狀況，也造成市場榮枯的劇烈波動下，政策的因應經常無所適從或反應明顯落後，加深市場的不穩定與對總體經濟的傷害。
(一) 發揮專業者能量
不動產業主要產業活動為建築開發業、經紀業與營造業(不含公共工程)，並搭配地政士、建築師、估價師等相關行業活動。依據主季總處國內生產毛額帳之統計，近十年來不動產業之年產值約在一千五百億元左右。(國內生產毛額帳另包含產值近兆元之「住宅服務」，此為全部已完工住宅固定提供之租金設算總額，並不屬於不動產業之實質產值，卻常被誇大納為產值。)
既有不動產產業中之建築開發業與經紀業，相當程度上已接近飽和，甚至出現過度競爭狀況，例如營業中之仲介家數超過6千家。且除了正常執業者之外，仍有萬人以上具有地政士、建築師與估價師執照者，未能獲得足夠業務來發揮所長。
對房市既有產業與從業人元之管理與輔導，除前述加強市場治理外，更重要的是有效引導各類專業者投入專業活動，以促進產能與強化市場專業程度。
(二) 發展四大新興產業
過去國人對不動產產業的認知多傾向以建商與仲介為核心的狹隘觀點。若從不動產生命週期觀察，從興建、交易、使用到更新，建商與仲介僅屬為期最短的興建與交易階段，而為期最久的使用管理，以及國內存在大量待更新老舊建築，方為未來不動產業發展最關鍵的經濟活動。
此外，租屋市場長期未有正常發展，若能透過前述的法制化、專業化與產業化的改革，潛在的經濟規模亦相當龐大。而社會住宅之興辦亦對總體經濟產值有直接貢獻。因此，都市更新、物業管理、租屋產業與社會住宅，實為國內不動產體系未來主要的新興產業。
目前國內屋齡超過30年住宅約350萬戶，若以每戶30坪，每坪營造成本10萬元計，其整體重建之營造產值高達10.5兆元，若以20年進行更新，平均每年產值至少5,000億元以上。
此外，國內建物約一千萬戶，且長期趨勢下的集合住宅與工商建築比例交持續攀升。若保守假設每戶每年管理維護費用3萬元，長期而言，每年建築物之物業管理支出至少在3,000億元以上。
目前國內住宅租賃家戶約百萬戶，若假設每年房租支出為12萬元，每年實質租金產值約1,200億元。一旦租屋市場逐漸進入專業化與產業化後，年產值超過2,000億元亦非難事。
若於社會住宅辦理若以8年興建20萬戶為目標，每戶25坪，營建成本10萬元計，總營造產值亦可達5,000億元，平均每年625億元。當然，社會住宅的取得來源包括興建與空餘屋釋出等多元管道，實際總產值可能低於此數。
上述四大新興產業每年合計可直接創造超過1兆元產值，若相關制度能夠順利改革推動，國內未來的不動產業確實可能成為所謂「火車頭產業」，且目前過剩之專業人才，反可能出現供不應求。
參、 具體主張
一、 住宅政策
(一) 擬定「土地宣言」：居住人權入憲，並宣示國家對土地、住宅及不動產之基本態度與原則。
(二) 修訂「住宅法」：強化社會住宅法制基礎與資源，落實各級政府住宅施政計畫制度、建立社會住宅興辦目標與進度規定、長期低利財務融通制度、公有土地無償撥用與成立社會住宅專責機構(行政法人或公營事業)。
(三) 制定「不動產租賃條例」：規範租屋關係為消費行為、完整規範權利義務、糾紛調處、資訊登錄與揭露、相關專業服務與行業扶植、相關證照與行業管理；一般出租住宅比照自用住宅、租金所得優惠稅率等。
(四) 擬定多元住宅政策：針對弱勢與一般民眾，分別規劃住宅補貼、居住權利與居住品質相關制度。
二、 房市治理政策
(一) 以「實價課稅」、「自用輕稅」、「循序漸進」三大原則，逐步落實不動產全面稅改。
(二) 強化實價登錄：規定交易雙方為義務人、買賣移轉登記同時登錄、改善預售屋交易登錄、刪除去識別化規定與實價登錄資訊不得作為課稅依據規定。
(三) 擬定短期不動產金融調控措施，搭配自用住宅購屋人保護制度。
三、 房市產業政策
(一) 研擬「不動產產業發展綱領」：建立推動小組並投入必要之法制、人力與財務資源，針對四項新興行業與既有行業，擬定長期發展與扶植計畫。
(二) 修訂與強化都市更新條例：落實以都市計畫引導都更、公辦都更、自辦都更、實施者能力規範、代為實施制度、民間協力組織扶植機制、財務融通機制、租稅優惠、公私資源交換(都更中繼與轉換宅)、聽證制度與權利保障，及其他相關修法項目等。
(三) 制定國土計畫，檢討土地管理與開發法制：確立農地、工業區及各類土地之範圍、管理及使用原則。全面檢討土地使用變更、土地使用分區管制及土地徵收開發等相關法制，落實土地正義。