無為在歧路，兒女共沾巾：重議台灣的都市設計(王明蘅)
(2023.08.17發表於建改社臉書https://www.facebook.com/groups/368972756282/posts/10159251021126283)
「無為在歧路 ，兒女共沾巾」是唐朝王勃〈送杜少府之任蜀州〉詩的尾句，這兩句感人的送別情懷，或可略曲其意以表達對推動台灣「都市設計」的個人心境。做為一個都市治理的方法而言，「都市設計」在台灣已有三十年上下光景，在結果上或許毀譽不一；在執行上卻是毀多於譽。忝為始作甬者之一，自當有責重新檢討這個「制度」（也是令我皺眉的通用說法），究竟在什麼環節上出了問題？期以導正。
先來看執行上普遍經歷的「二苦」：
1、送件待審的建案太多了，件件得審。審委們非常辛苦。
2、送件常遭退回重審的「命運」（因為不明究裡），建築師感覺被羞辱，十分痡苦。
針對這「辛苦與痛苦」的二苦，當初推動都市設計的想法時其實已經考慮到了。三十年來我曾參與了台北，台南，高雄等設置都市設計執行辦法的相関工作，無論在會議中或專家問卷中，我的意見是一貫的，主要就是兩條原則：
[甲（設計準則）]、都市設計的內容（即管制準則）應該寫入細部計劃中，依法在都市計劃範圍內全面實施。
[乙（委員審議）]、在特殊情況下（譬如尚未有合法的管制準則地區，或申請突破既有管制準則的提案），才送請都市設計委員會審議。
若能依照[甲] [乙] 二原則，則「二苦」或可免。例如，若在細部計劃區已確立都市設計準則（即完成[甲]），區內的建案便可依建管辦法處理。所以，在「一般情況」下，是不必送都市設計委員會審議。在「特殊情況」下（後文再述）才需審議，這是[乙]的用意，在於開放彈性與機會以創造更有活力的都市。[甲]是內涵性的管制； [乙] 是程序性的管制。
很遺憾，[甲] [乙] 二原則並未恰當地體現在現行的運作中，「辛苦與痛苦」不但煎熬著投入都市建設的各方參與者，甚至誤解更嚴重，乃至積非成是。三十年後，更有必要重新認識都市設計究竟所為何事？以免因誤導而陷入「美意成空，惡果成實」的難堪。以下的文字便是為此目的而開展。
且從兩段歷史小回顧開始：都市設計在台灣及在美國之發軔。因為起程之時，其實就走出了偏頗的步伐。
台灣1994：以美容為名
先說台灣。
1994年3月5日，「中華民國都市設計學會」在台北正式誕生了。一年前內政部函准成立籌備會，需要50位發起人，我是眾員之一，也勉為第一屆的理事，白瑾先生是首任理事長（他早在七十年代便在台灣，主要是成大研究所，開始了都市設計的教育）。「學會」初創之時的主要任務便是協助各縣市全面設置都市設計的「制度」，在我看來如同傖促成軍，便直赴沙場。但究竟打的是場什麼仗呢？必須說點背景：
1）「創造城鄉新風貌」是當時（九十年代初）的「國策」（不論是行政院稍早的〈擴大公共建設〉及稍後的〈美麗寶島2000年〉）。這個國策的「策論」以經建會的話來說便是：台灣雖然富了，但環境卻醜了。要邁入廿一世紀，便要展現城鄉新風貌，使得台灣成為「可以生活，可以投資，可以發展」的地區。
2）能夠診療城鄉惡疾的靈單妙藥，無他，惟有都市設計。
將都市設計看成是「救命良方」，而所救之命就是「美容」。這樣的認知出現在學會成立大會上的許多官方貴賓致詞中，也廣見於一般媒體的報導中，甚至在學會自家的會訊中。既然是美容，便需要在工程技術與規劃之中注入審美的新思維，而這不被認為是「一般的」建築與都市專業者所具有的能力（一種有待商確的認知），它是屬於神秘秉賦的恩賜，因此得另聘有此恩賜的人來開方下藥。於是各種公共工程便出現了「美學小組」，縣市政府也設置了「景觀總顧問」，及「審議委員會」等等。的確用心良苦。
雖然我不自認為有神祕的秉賦，却也有緣參與了不少的這類工作。我也承認「美學審判」確實也產生了一些預期的作用，既便有時是短暫的，甚至是退轉的（譬如我曾經主持的各項台南安平計劃的現況）。因此，「以美容為名」的都市設計觀念一直令我皺眉，因為它把都市設計的作為看得太小了。更令我皺眉的是，另一方面，又將「委員會審議」的功能看得太大了，好像是一把無堅不摧的倚天劍，誰與爭鋒！
紐約1916：主動的思維
再説美國。
紐約市是「現代意義的都市設計」源頭。括號中的名詞需要做點說明：其一，設計出來的美麗城市在人類歷史中很多（如北京，巴黎），如同設計一棟「大房子」（義大利文藝復興大家Alberti 的名言「房子是座小城市；城市是棟大房子」），這種 「城市設計」city design的結果是實體，是服務上層社會的使用與品味。其二，做為對比，都市設計urban design 的結果基本上不是實體，而是種集體參與的「機制」或共同的空間遊戲，以期望遊戲的結果是有利於所有的參與者，或是極大化實體環境的「公共利益」（這是都市設計的関鍵辭），這正是現代意義的意思。在此認知下，紐約市是一個（未必惟一）「都市設計」的發源地。
在世界體系分類下的開發中國家，其前進的方向幾乎不可避免地得向先進國家學習。大體上，台灣的都市計劃法學的是德國的；建築法是日本的；開發許可是英國的；而都市設計幾乎完全是美國式的，而且是美國的紐約市。兼取各家之長，固當所願，實際上多是一廂情願。因為政體及法體上有不小的差異，美國紐約都市設計的體制未必能，也不需要，直接移用於台灣，能學到有意義的啓發即可。
能夠得到的啓發之中，我認為最有價值就是具有「主動性塑造」都市（而非消極地保護）的法令工具。目前台灣一些都市已使用（也常遭誤用）的「開放奨勵」，「容積移轉」，以及「設計審議」等等作法，正是半個世紀之前的「紐約發明」。在這方面，紐約市政府的都市設計「機構」（包括了市長、幕僚及顧問）確實是最有創意的地方。
法令如何具有「主動性塑造」都市的能力？來看一例：都市形體的彫刻刀〈1916高樓退縮規定〉。美國的分區管制法（Zoning Law）是建立在「公共衛生與安全」的說理基礎上，因此，這個公有權力在性質上是「警察權」，而不是「計劃權」*。美國最高法院通過而且施行的第一個〈分區管制法〉 是在1922 年的 Euclid市（ Ohio州)，而紐約在1938年，成立都市計劃部門時，才開始實施此法。
*美國的立國精神就是保障個人擁有「自我追求」的極大化自由，政府（Jefferson 所言的「必要之惡」）最多只能是服務性的，是無權來規劃人民的任何事。政府的「計劃」及「設計」，基本上是個骯髒字。在世界其他地區，如台灣，政府依其體制之價值理論（譬如父母主義）直接被賦予相當大的「計劃權」，卻未必有對應的究責比例。計劃做不好，官員最多只是躹躬下台。
然而，早在1916年，紐約市便施行了「建築退縮」setback法規（同樣以公安為名）以保障鄰棟的通風採光權利：一定樓層高度以上的量體必須退縮。這時出現了一個神奇的集體現象：在極限利用基地的容積時，各棟建築物的頂端都會形成金字塔式的量體形式，好像是一位總設計師（譬如拿坡三世時巴黎的Haussmann)所刻意創造出來的都市風貌。這個集體形式並非出自巴黎美院的恢宏設計grand design，而是法規。
限制性的規定卻有創造性的功效，這個新的「發現」，也因而激發了新的「發明」，例如：
1）法規可以是種主動創造的手段，而不只是消極的保護與防弊措施。
2）法規具有「後設」設計的屬性：即設計一個共同的機制，來生成個別的設計。依此便能理解Jonathan Barnett（紐約都市設計的先驅） 所謂的「設計都市而不必設計都市的每一棟房子」(Designing cities without designing buildings)。
3）可以開發更多創造性的機制，來達成都市發展的主觀期望（八十年代常被稱為city vision，台灣稱為願景）。
發明新工具，而非新法律。凡欲成一事便都要立一法嗎？為了創造城鄉新風貌，約在二十年前（2003)行政院便擬定並通過了〈景觀法〉。雖然能夠理解「有法好辦事」的行政文化，至今我仍然懷疑是否有此必要？運用既有法律去創造新的工具，一樣能把事情辦得好，甚至辦得巧。紐約的都市設計己經提供了有說服力的經驗。另舉一例，在我主持台南安平更新計劃時（2008至2010 年），便是以既有的更新法令為手段來進全區的歷史保存。保存與更新看似相背，也能相向結合。
在已推崇為都市設計經典文獻的書中 ( Urban Design as Public Policy, 1974, Architectural Record Books, NY: McGraw-Hill)， Barnett 描述了敢為天下先的同夥們，在七十年代紐約市府所開發的新工具，有不同的屬性。以其為參考，或可將討論中的都市設計工具概分為三類：
限制性的，為了公益或公安而設置的規定，如建築退縮，或騎樓形式。
獎勵性的，如果因公益而損私利，則補償，譬如容積轉移以保護歷史地區。如果有貢獻於公益（如開放空間）則給予容積奬勵。當然還其他作法，関鍵辭是「公益」。台灣都市有時卻將容積奨勵當成獎狀，隨便打賞。
審議性的，在特殊情況下，空間使用內容與強度若容許開放性提案，則以審議方式處理。審議屬於程序性的機制，機制中可包括市民參與。
做為一種都市治理的機制而言，審議原意在於「特殊性」。初訂辦法之時，需要送都設審議的地區，以台北而言，主要是更新地區，實施容積率地區，以及特定計劃區（如台北車站，信義計劃，淡海新鎮等）。三十年來，各縣市雖各有送審條件（例如依地區或基地大小為準），但皆有審議「普遍化」的趨勢。景氣熱時，審委們得疲於奔命，乃至草草了事。景氣緩時，則評頭論足，意猶未盡。因而綜合呈現台灣審議制度的「二苦」病徵。
審議當何為
病徵已現，診斷也清楚：審議是種程序管制的機制，原意是處理沒有明確規範要求的特殊情況，不應視為一般的標準作業。那麼如何對症下藥呢？原則上，藥方也不難：既然病源於違背了[甲] [乙]二原則，那麼只要回到[甲] [乙] 兩原則，便可藥到病除。雖然藥方沒有錯，但未必能發揮藥效，還得有藥引。藥引就是得先執行[甲]：將都設準則寫入各種分區的細部計劃中，而後才能執行[乙]：也就是使審議回歸原本設置此機制的初衷：處理特殊情況。
值得一些唇舌來説明「審議的特殊性」。特殊性可概括兩種「非常」狀況：其一指尚未有管制準則的細部計劃地區（未完成，或刻意開放不擬定），另一是指擬挑戰既定的規範或申請突破現行的管制。前一狀況容易理解，僅就後一狀況舉例說明。假設某分區已頒佈的細部計劃設計準則，若居民不滿意或另有所想，也只能遵照奉行，否則便只有被糾送法辦的結局嗎？[圖1.作者_Mordillo]
[圖2.屋頂上的鯊魚 拍攝_孫啟榕]是回應這個問題的一個有趣的真實判例。1986年英國牛津市海丁區的一位居民 William Hine 在他的屋頂上豎立了一條六公尺高的玻璃纖維巨鯊彫塑，感到被侵犯的鄰居們以「破壞景觀」之由向法院提出告訴，Hine 對「限期拆除，否則罰款」的判決不服，便上訴環境管理部門。該部門經實地考察而做出「審議」報告，認為可以突破既有的法規限制，允許有創意表現的機會。依此審議內容，法院最終判決Hine勝訴。
*這個案例是 1993年我指導孫啓榕建築師研究規範理論的材料之一。三十年後的今年七月，孫啓榕親訪這棟案例住宅。主人已過逝有年，鯊魚仍高立簷頭。
舉這個案例的目的並不是要討論景觀或創意，而是要指出「都市設計準則應該允許被挑戰，才能使都市有包容性而更豐富」，而「審議」便是處理包容性的一種工具，是為了特殊目的或在特殊情況下才適合採用的機制，不應將其視為任何的都市建築案件都必須經過的必要程序。將都市設計與都市設計審議劃上等號，這是在台灣最嚴重的誤解。都市設計有很多課題，也因此各有針對性的處理方法與工具，「審議」只是其中的一種工具，既不是惟一的工具，更不是通用的萬能工具。
得先完成各分區細部計劃中的都市設計準則，才能呈現「特殊目的或特殊情況」的「特殊性」是些什麼，所以理當先執行[甲]。但是先執行[甲]，卻並不容易。雖然三十年前開始推動都市設計之時，已有共識應該將都設準則寫入細部計劃中，台北市也率先展開全市性的都市設計「綱要計劃」之擬定，經年久月之後，似乎仍然無法執行到細部計劃的層次。
為何執行[甲]如此困難？在此我無法仔細說明，約略可分為二難。一難是準則內容上所涉及的空間權益複雜性。二難是準則內容的表達技術需要有「後設設計」（即設計的設計）的相關訓練，才能發展有效的書圖技術來陳述（並測試）準則的內涵，使其成為「友善的」規範文件：清楚明確而且容易遵行與核驗，不需要專家委員會來審議。
儘管我不認為這二難是真的很難（也不能在此細說），但三十年來的現實狀況是：執行[甲]真的不容易！因而根本就放棄，乃至於都市設計的執行重擔全都壓在[乙]身上：一切都由委員會審議來承擔。
在推動都市設計的初期，由於還無法完成細部計劃的內容，全部依賴委員會審議，本是無可厚非的。行之有年，過渡性的權宜卻變成永久性的步驟，進而成為頑疾。即便有心要正本清源回到[甲] [乙] 兩原則，目前仍然得且戰且走。所以，審議委員的辛苦是免不了的，只希望能對都市有正面的作用，大家的辛勞也值得了。
要有正面的作用，審議本身必須做好。做好便是「找對人，審對事」。事皆人為，若人不對，事情豈能好。「找對人」的原則也簡單： 知道了什麼是「審對事」，便能「找對人」。做的是麵包，就不要找做麵條的師傅，儘管用的都是麵粉。因此，関鍵只有一個：什麼是「審對事」？究竟是做麵包還是做麺條？
很遺憾，在我個人參與的很多經驗中，都市設計審議究竟要審的是什麼「事」？很多時候還真的不清楚是麵包還是麺條，便開始指手劃腳。我完全可以體會很多建築業者在過程中遭到「無端指責」的痛苦，因此，對於涉及審議的所有人（官員，委員，開發者，專業者及民眾）都有權利或責任去瞭解：需要審議的究竟是些什麼事？
總括來說，要審議的就是一件事：外部性。也就是：送審的建物（不論虛體或實體），因其介入既有的空間脈絡中而造成的外部效應。設計建築物時，一般而言，是想方設法地將基地周邊環境中的各種好處悉數納入懷中，收歸己有（即將其內部化），而將自身所不要的東西丟給外面。舉個例，我曾參與九二一大地震的日月潭重建，因工作而泛舟湖心，當時很感慨的看到了這樣的外部性関係：日月潭對其周邊的建築投之以美景，而周邊的建築對日月潭卻報之以惡顏。這正是外部性的課題。
「好的歸我，壞的給你」曾經是（或者仍然是）深植於學校的建築設計教學中。譬如，我的後院（堆放雜物）正對的卻是你門面。如此這般的設計觀普遍體現在各都市的房地產開發中，而形成了台灣的城鄉風貌。都市設計審議應該面對的就是這種課題，而不是去審查建築物本身的樓梯位置好不好？廁所夠不夠大？（自依建管法處理），或走廊的通風採光、中庭開窗的比例等等「內部性」的品質。都市設計審議不是單棟房子的建築評圖。
審議的依據，可以參考三種綜效原則：
1）當建築對週邊環境的使用與景觀品質造成負面的影響，必須提出相對應的補救措施。
2）若建築的設置方式能夠協助解決週邊環境本身既有的問題（譬如提供通道），甚至協助完成更大尺度的都市構想（譬如成為綠色廊道的環節），是對都市的貢獻，最當鼓勵。
3）即使沒有條件做出正面的貢獻，也不能是負面的，至少是零。
最後，我想強調三點：
其一，應該儘早完成細部計劃中的都市設計準則。它是一般性的，屬於內涵管制。
其二，設計審議是針對特殊性的，屬於程序管制。
其三，都市設計只是都市治理的其中一個課題，其效用是受上層計劃的制約，不可能任意延展，因為很多問題是出在細部計劃中（如土地細分），甚至是在都市計劃中（如道路系統）。
希望這篇文字有助於澄清一些觀念。能將事情往對的方向推進，則不負初衷。
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（這篇短文是在沈弘軒建築師的諄促下提筆的，並依據成大龔柏閔老師的訪談稿修訂完成，謹此致謝。2023，流火之月於台南。）