發文人：徐岩奇
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代轉貼在2015/10建築師雜誌文章
淺談 公共工程與統包制度現況 曾柏庭/Q-LAB
Q-LAB(曾永信建築師事務所)自2007年成立台北分所(由曾柏庭設計總監主持)以來，長期致力於參與民間商業建設及公共工程兩大業務，期間陸續完成了捷九聯開辦公大樓(BOT)、台南一中綜合體育館(傳統)、烏來立體停車場(統包)、土城國民運動中心(統包)及中和國民運動中心(統包)等案件。過程中親身參與了上述的各個案件，因此有機會近身觀察公共工程「傳統設計標」及「統包工程」的實質差別。以下為對「統包制度」的粗略觀察及心得分享，全文以案件的「作業流程」串聯起各段落的前後關係，並於各段落中試著描述各「單位」所扮演的角色及責任，也試圖提出一些淺見與看法。
一、政府高度
在討論統包制度之前，首先需要了解公共建設的目的為何？廣義來說，滿足國人實際需求、促進國家經濟繁榮、建立國家品牌形象及讓人民擁有生活幸福感等，都是非常重要的面向，又各議題之因與果環環相扣，攸關整體城市質感及國家競爭力的提升與否。因此，公共建設不應只是侷限於「工程」的興建與「政見」的兌現，它同時更應該是「國家形象」、「人民幸福感」等無形的生活向度指標。有鑑於此，誠懇的建議中央及地方政府，切勿把公共建設只當作「工程」看待，因為好的「設計」能將「工程」提升為「美好的生活」及「優質的國家門戶」，例如倫敦的各項文化建設將其城市推向世界文化之都，又或雪梨的歌劇院將其國家推向文明進步的門戶形象。人民的幸福感來自於都市的建設及環境的建置，設計的質感及完成的細膩度更反映一個都市的文明與否，紐約、倫敦、巴黎、東京、首爾、新加坡等，都是台灣值得學習的對象。有些城市甚至聘請建築師當作市長的首席顧問，例如倫敦長期聘用國際大師Richard Rogers擔任都市首席顧問，對都市提出時下的建言及未來願景的規劃。
二、遴選機制
台灣目前除國際競圖外，大部分由地方政府機關主辦的各項競圖包括「統包工程」在內，其評審委員組成大多以土木、大地、結構、機電、防災等背景的公務人員及相關學者專家為主，建築專業人士在此之比例不僅極為少數，大多時候代表「建築」出席的委員也未必跟「建築設計」有直接關係。也許一般人乍看此篩選機制似乎公平，好像各相關領域都有派員出席，殊不知，如此假性公平的遴選機制其實正反應出政府將公共建設當作「工程」的態度看待，而非「文化」、「生活」及「美學」等攸關國家進步與否的「軟實力」。除此之外，政府標榜的「評審電腦隨機取樣」及「評審名單不公開」兩大制度更是公共工程的兩大禍源。一個公共建設何其重要，交由「評審電腦隨機取樣」來決定一個案件的高度著實可惜，事實上許多社會公認的優質專家學者並不願意被列入政府的評審資料庫名單，如此一來也讓此機制的好意反而多了一分的假性公平、少了一分的創意眼睛。某位長期投入公共工程的徐姓建築師曾經說到：『「評審名單不公開」看似可藉保密手段以杜絕賄賂，但卻適得其反，變成黑箱，「有力人士」私相授受，檢調抓也抓不完。』因此，建議政府機關皆能比照國內國際競圖之慣例，邀請國內外具公信力之「建築」及相關專業人士，並公開評審名單，讓欲參加標案的建築師或統包團隊能判斷投標與否的標準。相信越是攤在陽光下接受公眾及媒體檢驗的評審名單，越能公正避嫌。
三、預算編列
台灣都市樣貌的美醜，某種程度與公共工程的預算編列可以畫上等號，當然，建築師的設計美學及營造廠的施工品質也都深深的影響每個案件的成敗，然而低劣的預算編列，更可以直接、快速破壞城市的地景與天際線。多年來，台灣政府面對公共工程一直處於一種「有就好」的態度，近年來也許進步些許，但卻是「又要馬兒好，又要馬兒不吃草」的不合理待遇。在這過程中，多少建築師面臨破產、多少營造廠不堪倒閉。政府不願編列合理的預算、設計費及給予足夠的時間來打造公共建設，導致台灣的建築師及營造廠沒有足夠的經費可以累積經驗、深化技術、建構完整的產業鏈，更不用說把國家帶向更文明發展的願景。又每每在許多「統包工程」的投標過程中，許多由較具有設計創意的建築師事務所及品質堅強的營造廠所組成的統包團隊，時常被迫於半途放棄，原因大多是團隊所提出的願景方案無法在政府所設定的低劣預算之內完成。而得標的案件也大多受迫於預算的考量，只能設計興建無法跟上先進國家及國際潮流的公共建築。政府未來應該要更重視、尊重專業、同時扶植國內產業、給予優質的建築設計費、顧問費及工程費，讓專業團隊有合理及優質的工作環境能安心做事，不應該凡事皆以「拗」的態度，要得標廠商包山包海的吸收各種支出，例如BIM作業、鑽探報告、甚至開工典禮的禮物設計、伴手禮製作等非合約內工作事項。反觀鄰近的日本、視公共工程為國家文明與進步的指標，無不用盡心力、編列優質的預算，為其人民打造高品質及幸福感的公共建築與都市環境，每當國人旅遊參訪之際，無不感受到兩國對待公共建設的巨大落差。
四、統包制度的立意
近年來各縣市政府主辦機關漸漸開始廣泛地採用統包制度推動國內各類型的公共工程，Q-LAB有幸深入參與了這一系列的「統包工程」，並陸續地完成了新北市烏來立體停車場、土城國民運動中心及中和國民運動中心共三個案件。然而在執行這幾個案件的設計與興建過程中，皆發現現行制度雖立意良好，但執行確有其不易之處。
一般建築師參與公共工程的模式大多是藉由公開競圖取得案件，進而繪製相關圖說、編列工程預算(政府長期編列過低的預算)、營造廠則根據招標文件(大多以最低標方式決標)按圖施工、建築師則依據監造所賦予的權利與義務確保營造廠的施工品質。然而此模式常因政府單位給予建築師執行設計的時間不足(無法深入發展整合各項細部設計)、審查關卡過多(各審查單位意見時常相互衝突)、設計費普遍偏低(無法給予建築師及相關顧問合理的酬勞發展高品質的圖說)，營造廠最低標得標的遊戲規則(導致施工品質低劣)，再加上設計期間物價波動的風險，導致設計品質良莠不齊、發包時程再三延誤或不斷地流標，即使順利發包，其施工品質也常令人詬病(最低標的後遺症)，建築師因此深陷於各式各樣的風險、政府機關也因此承擔無法如期如質兌換政見承諾的疑慮。有鑑於此，近年來，許多地方政府開始採用統包制度，此制度的原意除企圖縮短從設計到發包到完工的冗長時程及相關風險，也期待透過「最有利標」遴選的方式，選出最優秀的建築師及營造廠之「統包團隊」。
五、統包制度下的團隊約束力
「統包工程」與傳統標案的最大差異在於，統包團隊成員之間的關係為相互對等，建築師在此並沒有被正式賦予實質的監造權，營造廠與機電、空調施工單位的關係又相互平行，因此在「品質管理」及「約束能力」上，相對於傳統標案來說低了許多，維繫案件品質的條件僅剩團隊自身的榮譽感及責任心，而又每當在「利益優先」的狀況下，案件品質(設計及施工)的維持時常成為此制度下最艱困之處。因此，誠懇的建議政府，公共工程必須編列優質的預算及利潤來吸引最優秀的營造廠，也需要善用公開透明的遴選機制、配合優質的設計費，鼓勵最優秀的建築師偕同營造廠共同組成統包團隊參與投標。這樣才是雙贏的機制，對國家及納稅人來說，都可相對獲得更好的都市建設。
六、統包制度下的管理團隊(PCM)
為維持統包案件品質(設計及施工)，政府單位大多會委任專業團隊，進行案件的專案管理(PM)及監造管理(CM)，也就是業界所謂的PCM管理團隊。管理團隊(PCM)的優劣，直接決定了一個案件是否能公正、公平的進行。優質的團隊從前期規劃到中期的圖面審查及後期的工地監造，都可協助統包團隊提升案件的品質。劣質的管理團隊可藉由審查之名、進行綁材料之實、進而貪汙拿回扣、甚至影響建築營建的進度與安全。
七、統包制度下的專案管理(PM)
專案管理(PM)的責任在於「前期規劃」+「預算編列」與「圖說審查」這兩部分。其目的是希望透過書圖文件的管控，確保建築師及各系統廠商的圖說均能達到一定的品質水平。
A、「前期規劃」+「預算編列」
專案管理(PM)團隊依據政府機關「初步」的空間需求及預算，進而規劃進階版的「前期規劃」及「預算編列」，最後彙整成為「統包需求書」，供競標統包團隊當作規劃投標的依據。然而，此「前期規劃」通常都是根據最保守、精簡或慣用的設計方式進行規劃，進而導致整體營建預算的編列相對過低，而在投標規則上，又只准增加而不能減少樓地板面積，在總營建費用不變的狀況下，幾乎不允許統包團隊提出較有創意的方案。因此誠懇建議，政府機關應給予更合理及優質的預算及設計彈性，讓統包團隊有機會在較好的預算下，提出對環境、社會最具有創意的方案。
B、「圖說審查」
由於統包制度的精神在於縮短從設計到發包到興建的整體時程，西方又稱快車式設計興建方式(Fast-track)，建築師與PCM及營造廠之間的關係常常是一邊設計、一邊審查、一邊興建。因此，PCM在此的角色是創造出一個可以「協助」統包團隊順利完成工作的「機制」而不是「逞罰」的遊戲規則。「分階段審查」的觀念在統包案件中尤其重要。例如依據工程的興建順序，先審查地下開挖工程、地下機水電工程、再審查地上結構體、地上機水電工程、外牆系統及景觀等後續工程圖說。如此一來，才可讓建築師及營造廠專心處裡每一個階段的細節，也才能以快車式設計興建方式達到提早完工的目的。
八、統包制度下的監造管理(CM)
執行統包案件的時間隨著規模增加成正比成長，過程中各種大小會議不斷，舉凡府方工作會議、居民協調會議、工務整合會議、PCM會議等等，不勝枚舉。各單位受迫於「工程」的時間壓力，通常無法有足夠的時間讓建築師製造詳細的圖說，PM也受迫於必須在所規範的時間內完成審圖作業，營造廠因此可能會在圖說不夠完整、審查不夠細膩的狀況之下施工，造就的是許多必須在「工地現場」解決的衝突狀況。然而由於建築師在統包制度上並未被賦予實質的監造權，CM又大多不理解建築師的設計意涵，在公事公辦的狀況下，建築師通常無力改變「現場狀況」，也導致許多透過「統包制度」完工的建築物缺乏完善的整合，完工的品質低落。因此建議政府機關，應該適當的增加「協助監造」的費用給予統包團隊的建築師，偕同CM管理單位的人力，共同要求更高的設計及施工品質。舉例在烏來立體停車場、土城國民運動中心及中和國民運動中心三案中，因為我方長時間「無償」駐派大量人力於工地現場，協調營造廠及各廠商整合施工介面，才得以確保設計品質的落實。然而，因為「統包工程」的性質，建築師的監造費用(傳統標案設計費的45%)被取消，但建築師在「統包工程」的實質執行面上，卻沒有因為「法定監造」的取消而減少，工作量反而隨著工程的進度不斷的增加，「設計期程」也不斷的被拉長，工作事項諸如各階段施工圖面的調整、相關廠商的整合及工地突發狀況的協調等不勝枚舉，人力支出比傳統標案少說高出兩倍以上，不僅如此，「協助」工程進行的非正式監造角色不僅沒有消失，反而還比傳統標案的人力派駐更多，設計費不但沒有得到相對的補償，還比傳統標案減少一半，整體工作量卻是傳統標案的兩倍以上，如此的設計費計算機制是極度不合理的。因此建議政府未來應提撥更優質的設計費給予建築師方作為適當的補償，也有利於整體設計及工程品質的提升。政府不應該讓優質的統包團隊，為了國家的工程而賠錢、破產、甚至倒閉，反之，應該有計畫、有義務的扶植本土優秀的團隊持續成長、茁壯，甚至能外銷至全世界，成為國人的驕傲。舉凡歐美日韓等先進國家皆是如此般的培植自己的國內建築師及營造廠團隊，日後都可看見他們在全世界發聲的身影，更奠定自國文化及技術的根基。
九、OT團隊應提早遴選
許多公共工程或統包工程完工後，政府都會交由OT團隊代為經營，但大多時候，原規劃之設定並不合乎OT團隊的使用習慣或經營模式，導致建築物完工後仍然需要敲敲打打、重新設計裝潢，不僅浪費公帑，也浪費得標廠商的時間與資金，更破壞建築師的設計原意。因此誠懇建議，政府機關應提早遴選OT團隊，並與PCM團隊共同討論規劃空間、動線及機電相關需求，也共同製定統包需求書，除能避免不必要的浪費以外，也能提高整體設計的質感。許多政府機關為了節省財政支出，刻意省略了室內裝修及家具採購的預算，並轉嫁於O得標T團隊之上，而又大多OT團隊較無美學觀念或將本求利，在「有就好」的態度上便宜了事，導致民眾於第一線感受到的室內空間通常是欠缺美感、凌亂不堪。因此誠懇建議政府機關，應提早遴選OT團對，並經過與PCM詳細的討論各種空間需求後，於工程預算中直接編列室內裝修及家具採購的經費，統一交由得標統包團隊進行設計及施工，以確保完工的施工品質及整體的設計質感。
十、經驗分享
自2011年以來，Q-LAB(曾永信建築師事務所)參與了不下十個「統包工程」的競圖，其中順利取得烏來立體停車場、土城國民運動中心及中和國民運動中心共三座公共工程，目前已全數完工開始營業，也榮獲國內外許多獎項，包括美國紐約Architizer A+首獎、WAF(世界建築獎)連續三年入圍最後決選、國家卓越建設獎金質獎及台灣建築獎佳作的肯定。然而，在這過程中，由於參加投標的次數夠多，也才能有機會如此近距離的發現本文所有提到的許多相關問題。其中公共工程面臨最嚴重也最需要改善的環節是為「評審名單的組成」及「遴選機制」。在現今的制度裡，遴選過程中往往扼殺了許多優秀的創意提案，又選出的案件大多缺乏美學素養及國際視野，此結果反應的正是因為當下的遴選機制是交由一群非建築相關的評審委員來評選建築設計案件的結果。此結果直接影響了我們的都市樣貌，也造就了台灣一直無法趕上歐美日韓等先進國家腳步的原因。因此誠懇的呼籲，「評審名單的組成」應更嚴謹慎重、公正公開，不僅應邀請國內外最具代表性及最具專業素養的建築師、學者專家擔任評審以外，建築背景的評審比例也必須過半，才不會造成由醫生評選律師、由律師評選會計師的怪象。另外，遴選出公正、不綁標、不貪污、具專業能力的PCM團隊也非常重要，因為各公共工程的願景勾勒、預算編列及監造管理，都掌握在PCM團隊手上，案件的成敗與否也因此決定在PCM遴選的機制及結果之上。